بررسی پیامدهای حقوقی انتقال سفارت آمریکا؛
نژندی‌منش: شورای امنیت «قدس شرقی» را اشغال‌شده می‌داند/ اسناد حقوقی اروپا حاکمیت اسرائیل بر بیت‌المقدس را مردود دانسته است
مساله اصلی این است که کنگره آمریکا چگونه شهری (بیت‌المقدس) که هنوز وضعیت حقوقی آن مشخص نیست را به عنوان پایتخت اسرائیل شناسایی و اعلام کرده است؟
حدود هفته از انتقال سفارت ایالات متحده به قدس می‌گذرد و تمامی رسانه‌ها و شخصیت‌های سیاسی - امنیتی حاضر در نظام بین‌الملل در خصوص آن به اظهارنظر پرداختند و در ادامه آن جنبش‌های مقاومت فلسطین موضع‌گیری‌های تندی علیه تل‌آویو و واشنگتن اتخاذ کردند. فارغ از آثار سیاسی و امنیتی که این موضوع برای اسرائیل و سرزمین‌های اشغالی به دنبال دارد، آنچه که به نظر می‌رسد مورد بررسی و تحلیل قرار نگرفته، پیامدهای حقوقی این اقدام است. به رسمیت شناختن قدس به عنوان پایتخت رژیم صهیونیستی نه تنها بر پرونده صلح خاورمیانه تاثیر منفی می‌گذارد، بلکه نظام حقوقی حاکم بر ملل متحده را به تمسخر گرفته و اساساً آن را با چالشِ بی‌اعتباری روبه‌رو می‌کند.
علاوه بر نقض قطعنامه‌های سازمان ملل و شورای امنیت و برخی دیگر از معاهدات و توافقات بین‌المللی، آنچه که باید واکاوی شود ظرفیت‌های موجود برای پیگیری حقوقی از سوی دولت فلسطین در این مورد استثنایی و حائز اهمیت است. از این رو برای روشن شدن ابعاد پیامدهای حقوقی انتقال سفارت آمریکا به قدس، به گفت‌وگو با «هیبت‌الله نژندی منش» استاد حقوق بین‌الملل و عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی پرداختیم. این گفت‌وگو در دو قسمت منتشر خواهد شد که بخش اول مربوط به جایگاه بیت‌المقدس در نظام بین‌الملل از حیث حقوقی و دیدگاه آمریکا و اروپا نسبت به این موضوع است و در بخش دوم دیدگاه اعراب نسبت به قدس و ظرفیت‌های موجود برای طرح دعوا (حقوقی و کیفری) از سوی فلسطین مورد تحلیل قرار می‌گیرد.
ایلنا: اساساً انتقال سفارت آمریکا به قدس چه آثار شکلی و ماهوی بر سرزمین‌های اشغالی بار می‌کند؟ آیا اسرائیل با این عمل حاکمیت فلسطین بر بیت‌المقدس را به کلی از بین برده است؟
برای بررسی این اقدام دولت آمریکا، لازم است تا ابتدا وضعیت حقوقی بیت‌المقدس از منظر حقوق بین‌المللی مشخص شود. به عبارت دیگر، اگر از منظر حقوق بین‌المللی بیت‌المقدس شهری تحت حاکمیت اسرائیل باشد، آن وقت اقدام دولت آمریکا هم نیاز به بحث و بررسی ندارد. در صورتی اقدام دولت آمریکا نیازمند بررسی حقوقی است که از منظر حقوق بین‌المللی بیت المقدس متعلق به اسرائیل نیست. بر این اساس، ابتدا باید نظریه‌های حقوقدانان و کارشناسان در مورد بیت‌المقدس را مورد بررسی قرار داد سپس واکاوی مواضع کشورها و در نهایت اقدام دولت آمریکا از منظر حقوق بین المللی مورد بحث قرار بگیرد.
چهار دیدگاه اساسی درباره بیت‌المقدس غربی و چهار دیدگاه هم در مورد بیت‌المقدس شرقی وجود دارد. این نظریه‌ها را می‌توان به طور خلاصه بشرح زیر بیان کرد:
نخست: نظریه‌های راجع به بیت المقدس غربی
(۱) اسرائیل به نحو قانونی و مشروع در سال ۱۹۴۸ حاکمیت خود را به دست آورده است. وقتی بریتانیا منطقه مذکور را رها کرد، حاکمیت مشروع و معتبر اسرائیل بر بیت‌المقدس غربی به واسطه عمل قانونی دفاع مشروع پدید آمد.
(۲) حاکمیت بر بیت المقدس تا زمانی که یک راه‌حل توافقی به دست آید، معلق خواهد بود.
(۳) مردم عرب فلسطینی، حاکمیت بر کل فلسطین از جمله بیت المقدس را از پایان دوره قیمومت داشته و دارند.
(۴) وضعیت بیت‌المقدس تابع قطعنامه مجمع عمومی ملل متحد به سال ۱۹۴۷ است که به دنبال ایجاد یک حاکمیت مستقل است که در آن یک رژیم بین‌المللی تحت اداره ملل متحد بر «اورشلیم» حاکم خواهد بود. از این رو بررسی رویه دولت‌ها حاکی است که اکثر دولت‌های خارجی سیاست شفاف و قاطعی درباره وضعیت بیت المقدس غربی اتخاذ نکرده‌اند.
ایلنا: مصداق عینی برای این موضوع وجود دارد؟
بله! برای نمونه در پرونده «وراث شبابو» علیه «راجر هایلن»، فردی به نام شبابو در یک سانحه رانندگی در بیت‌المقدس غربی توسط راننده کنسول بلژیک کشته شد. بازماندگان برای مطالبه خسارات علیه راننده و کنسولگری بلژیک به محاکم اسرائیلی دادخواست دادند. کنسولگری بلژیک دادگاه اسرائیلی را فاقد صلاحیت دانست؛ چراکه سانحه در بیت‌المقدس رخ داده است و لذا محاکم اسرائیل صلاحیت رسیدگی را ندارند. در واقع این استدلال حاکی از نگرش دولت بلژیک در عدم شناسایی حاکمیت اسرائیل بر بیت‌المقدس است.
دوم: نظریه‌های راجع به بیت‌المقدس شرقی
(۱) به‌رغم اینکه انگلستان از حاکمیت بر این منطقه اعراض کرده بود، اردن نیز حقی بر آن سرزمین نداشت؛ زیرا اردن بیت المقدس شرقی را به واسطه رفتار تجاوزگرانه نامشروع اشغال کرده است.
(۲) مردم عرب فلسطین بر تمام بیت المقدس اعم از شرقی و غربی حاکمیت مشروع دارند.
(۳) بیت‌المقدس شرقی تحت حاکمیت اردن است؛ زیرا بر اساس حق تعیین سرنوشت، مردم و ساکنان آن منطقه اراده‌های خود را طی قطعنامه ۱۹۵۰ بیان کرده‌اند.
(۴) وضعیت بیت‌المقدس تابع قطعنامه مجمع عمومی ملل متحد به سال ۱۹۴۷ است که به دنبال ایجاد یک حاکمیت مستقل بوده که در آن یک رژیم بین‌المللی تحت اداره ملل متحد بر بیت‌المقدس حاکم خواهد بود.
ایلنا: فارغ از نظریه‌هایی که در مورد قدس غربی و شرقی بیان شد، آیا نهادهای بین‌المللی در این خصوص مواضع مشخصی داشته‌اند؟
بله! در این خصوص مواضع تاثیرگذار بین‌المللی هم موجود دارد که بخشی از آن به شورای امنیت و دیوان بین‌المللی دادگستری بر می‌گردد. باید بدانیم که جامعه بین‌المللی حاکمیت هیچ دولتی بر بیت المقدس را نپذیرفته است. از ۱۹۶۷ سازمان ملل متحد از جمله شورای امنیت مکرراً اعلام کرده است که بیت المقدس شرقی یک سرزمین اشغال شده محسوب می‌شود که تابع کنوانسیون چهارم ژنو ۱۹۴۹ است. دیوان بین‌المللی دادگستری هم به عنوان رکن اصلی قضایی سازمان ملل متحد، احداث دیوار حائل توسط اسرائیل در بیت المقدس شرقی را خلاف حقوق بین‌المللی دانست.
ایلنا: نگاه ایالات متحده در مورد حاکمیت قدس چگونه است؟
رویکرد آمریکا درباره بیت المقدس تا ۱۹۹۵ بر پذیرش نظر ملل متحد یعنی نپذیرفتن حاکمیت خاص بر این شهر بوده است. زیرا در ۲۲ سپتامبر ۱۹۸۷ کارتر رئیس‌جمهور دموکرات آمریکا نامه‌ای را به طرفین معاهده کمپ‌دیوید (مصر و اسرائیل) فرستاد و در آن خاطر نشان کرد که موضع ایالات متحده همان است که سفیر آن کشور در مجمع عمومی ملل متحد در سال ۱۹۶۷ بیان کرده و دو سال بعد توسط نماینده آن دولت در شورای امنیت تکرار شده است. بر اساس این رویکرد بیت المقدس شرقی یک سرزمین اشغال شده محسوب می‌شد.
اما این کشور از سال ۱۹۹۵ موضع خود را تغییر داد، موضع این کشور در مورد بیت المقدس از موضع دیگر کشورها به خاطر حمایت و طرفداری از اسرائیل متفاوت است. موضع این کشور را می‌توان به این صورت خلاصه کرد:
(۱) اهمیت بیت‌المقدس
از نظر آمریکا بیت‌المقدس یک شهر مقدس برای اسلام، یهود و مسیحیت است. از منظر حقوقی، آمریکا معتقد است که بیت المقدس شرقی در سال ۱۹۶۷ اشغال شد. بنابراین، تابع حقوق بین‌المللی حاکم بر سرزمین‌های اشغالی است و هیچگونه تغییری نباید صورت گیرد که وضعیت حقوقی آن را تحت تاثیر قرار دهد. بنابراین، تغییراتی که اسرائیل انجام داده بیانگر یک رویه حقوقی برای وضعیت نهایی دائمی این شهر نیست. از نظر آمریکا حاکمیت بر بیت المقدس نمی‌تواند قبل از مذاکرات چندجانبه بین اسرائیل و کشورهای عربی مورد بحث قرار گیرد. هرگونه تدبیری باید از طریق مذاکرات مستقیم، از جمله، بر مبنای قطعنامه ۲۴۲ سازمان ملل حاصل شود. از این رو، موضع آمریکا به حاکمیت بر بیت‌المقدس نمی‌پردازد و معتقد است که موضوع باید از طریق فرایند صلح حل شود؛ به‌رغم این که قبول دارد اسرائیل بیت المقدس شرقی را اشغال کرده است.
(۲) بیت المقدس به مثابه پایتخت تقسیم نشدنی اسرائیل
دولت ریگان در سال ۱۹۸۰ به قطعنامه‌های ۴۷۶ و ۴۷۸ رای ممتنع داد. در این قطعنامه‌ها اسرائیل به خاطر اینکه بیت المقدس را پایتخت جدایی‌ناپذیر خود اعلام کرد، محکوم شد. همچنین قطعنامه‌های مزبور اقدام اسرائیل را نقض حقوق بین‌المللی دانستند. هر چند بیت المقدس شرقی سرزمین اشغال شده محسوب می‌شد، اما دولت ریگان تصمیم گرفت تا سفارت آمریکا را به بیت‌المقدس انتقال دهد و این شهر را پایتخت تجزیه‌ناپذیر یا تقسیم نشدنی اسرائیل دانست که می‌توانست به معنای حاکمیت اسرائیل بر کل شهر باشد. این امر تغییر مهمی در سیاست آمریکا در قبال وضعیت خاورمیانه بود. در سال ۱۹۹۲، در زمان دولت بوش، کنگره آمریکا بر اهمیت حفظ یک بیت المقدس جدایی‌ناپذیر و تحت حاکمیت اسرائیل تاکید کرد. در عین حال حق افراد مذهبی طرفدار مذاهب مختلف به رسمیت شناخته شد.
ایلنا: به نقش کنگره آمریکا در مورد حق حاکمیت اسرائیل بر بیت‌المقدس اشاره کردید؛ از منظر حقوقی موضع قوه مقنن ایالات متحده تا چه حد راه را برای انتقال سفارت هموار کرد؟
کنگره آمریکا در روز ۱۳ اکتبر ۱۹۹۵ مصوبه‌ای را در خصوص انتقال سفارت آمریکا به بیت‌المقدس مورد پذیرش قرار داد و تصمیم خود را بر این مبنا گذاشت که هر کشوری در دنیا پایتختی دارد و بیت المقدس هم پایتخت اسرائیل است. در گزاره اول تردیدی وجود ندارد؛ هر کشوری پایتختی دارد.
مساله این است که چرا کنگره آمریکا برای اسرائیل پایتخت انتخاب می‌کند؟ چگونه شهری که هنوز وضعیت حقوقی آن مشخص نیست می‌تواند به عنوان پایتخت اعلام شود؟ از نظر کنگره، چون مقر ریاست اسرائیل، مجلس قانونگذاری، دیوان عالی و دیگر نهادهای اجتماعی و فرهنگی در این شهر مستقر هستند، پس می‌تواند به عنوان پایتخت اعلام شود.
دلیل دیگر این بود که این شهر از ۱۹۴۸ تا ۱۹۶۷ تقسیم شده بود و به اسرائیلی‌ها اجازه زیارت امکان مقدس در قسمت شرقی بیت المقدس داده نمی‌شد اما بعداً تحت اقتدارات اسرائیل به یک شهر واحد و جدانشدنی تبدیل شد.
از نظر فلسطینی‌ها این تصمیم غیرقابل قبول و نقض حقوق بین‌المللی است. به علاوه هر کشوری حق دارد تا شهری را به عنوان پایتخت خود انتخاب کند؛ مادامی که این شهر در قلمرو خودش قرار دارد. بر اساس قطعنامه‌های سازمان ملل متحد بیت المقدس شهر اشغال شده فلسطینی است و بنابراین اشغالگر نمی‌تواند تحت هیچ شرایطی نسبت به آن ادعای حاکمیت کند. بر اساس حقوق بین‌المللی تصرف سرزمین ممنوع است و بنابراین اسرائیل از نظر حقوقی نمی‌تواند در بیت المقدس اقدامی انجام دهد و هر گونه حضورش در این شهر غیرقانونی است.
ایلنا: علاوه بر آمریکا، اروپا به عنوان جغرافیای تاثیرگذار در نظام بین‌الملل ملاحظاتی در مورد فلسطین دارد. نگاه کشورهای قاره سبز به حاکمیت بر بیت‌المقدس چگونه است؟
کشورهای اروپایی موضع مشترکی دارند و آن این که بیت‌المقدس را پایتخت اسرائیل نمی‌دانند. از نظر آنها مذاکرات بین طرفین می‌تواند به حل این مشکل کمک کند. در واقع موضع اتحادیه اروپا در مورد بیت المقدس، جدای از موضع کلی‌اش در مورد وضعیت فلسطین- اسرائیل نیست. در مجموع اتحادیه اروپایی بر نیاز به تاسیس یک کشور مستقل فلسطینی به مرکزیت بیت‌المقدس شرقی تاکید دارد. اما ممکن است برخی از اعضا، به صورت منفرد، مواضع متفاوتی داشته باشند.
اکثر کشورهای اروپایی از قطعنامه ۱۸۱ سازمان ملل متحد حمایت کردند. آنها نه فعالیت‌های اسرائیل را قبول دارند و نه بیت‌المقدس را به عنوان پایختش می‌پذیرند. کشورهای اروپایی از قطعنامه ۲۴۲ شورای امنیت حمایت می‌کنند. این قطعنامه از اسرائیل خواسته تا از سرزمین‌هایی که در سال ۱۹۶۷ با زور اشغال کرده (از جمله بیت‌المقدس شرقی) عقب‌نشینی کند. صدور بیانیه واتیکان در ششم نوامبر ۱۹۶۹ نقطه عطفی در تغییر موضع کشورهای اروپایی است. در این بیانیه پاپ خواستار عدم شناسایی وضعیت بین‌المللی شهر بیت‌المقدس شد. این بیانیه وضعیت مذهب خاص بیت‌المقدس تحت قیمومت بین‌المللی و حمایت مقتضی از اماکن مقدس را مورد تایید قرار داد. همچنین خواستار این شد که نمایندگان یهودیان، مسیحیان و مسلمانان اداره شهر را تحت نظارت اسرائیل عهده‌دار شوند.
تغییر تدریجی در این موضع، به ویژه بعد از گفت‌وگوی عرب - اروپا بعد از جنگ ۱۹۷۳، صورت گرفت. در سال ۱۹۷۸، بیانیه مشترکی توسط کمیته عمومی گفت‌وگو منتشر شد که خواستار توقف فوری هر گونه اقدام اسرائیل شد که منجر به تغییرات جغرافیایی یا جمعیتی در سرزمین‌های اشغالی، از جمله بیت المقدس شرقی، می‌شد. کشورهای جامعه اروپایی در سال ۱۹۸۰ بیانیه ونیز را صادر کردند که بر اهمیت بیت المقدس برای همه طرف‌ها تاکید می‌کرد. این بیانیه از هرگونه ابتکار یکجانبه با هدف تغییر وضعیت بیت‌المقدس خودداری کرد و بیان کرد که اسرائیل باید به اشغال سرزمین‌های فلسطینی، از جمله بیت المقدس، پایان دهد. برخی از کشورهای عربی این موضع اروپایی‌ها را پیشرفت چشمگیری می‌دانستند.
موضع اکثر کشورهای اروپایی بعد از کنفرانس صلح مادرید در ۱۹۹۱ عوض شد. دلیلش هم نتیجه انعطاف‌ناپذیری اسرائیل در بررسی خواسته‌های اروپائی‌ها بود و همچنین اینکه آمریکا هیچ نقشی را برای اروپا در مذاکرات صلح نپذیرفت. اسرائیلی‌ها و فلسطینی‌ها مساله بیت المقدس را به مرحله نهایی مذاکرات واگذار کردند. موضع اروپا این بود که وضعیت این شهر باید از طریق مذاکره و نه بصورت یکجانبه، مشخص شود. در سال ۱۹۹۵ اروپایی‌ها در جشنی که اسرائیلی‌ها در بیت‌المقدس با عنوان «بیت المقدس، سه هزار سال» برگزار شد، شرکت نکردند. نمایندگان اتحادیه اروپا بیان کردند که مشارکت اروپا در چنین جشنی می‌تواند به عنوان حمایت از سیاست اسرائیل در قبال بیت‌المقدس تفسیر شود.
اتحادیه اروپا با احداث شهرک‌های اسرائیلی در بیت‌المقدس مخالفت کرد و این شهر را به عنوان پایتخت اسرائیل نپذیرفت. ریاست اتحادیه اروپا در سال ۲۰۰۹ بیانیه‌ای صادر کرد و اسرائیل را به خاطر اقدام‌هایش در بیت‌المقدس بر خلاف حقوق بین‌المللی مورد انتقاد قرار داد. همچنین به مقام‌های اسرائیلی نسبت به اعمال غیر منصفانه و غیرقابل قبولشان در قبال خانواده‌های فلسطینی در بیت‌المقدس هشدار داد. از این منظر نمی‌توان موضع اروپا و آمریکا در مورد حاکمیت اسرائیل بر قدس را یکی دانست.
گفت‌وگو: فرشاد گلزاری
